征返地交易即征地返还用地使用权交易，指村集体出地，开发商出资共同开发政府主管部门批复的征地返还用地，建成后按比例分配物业或其他开发收益的民事法律行为。征返地交易有非常详细的政策规定，总纲性质的文件是《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》（深府〔2011〕198号）和《关于征地安置补偿和土地置换若干规定（试行）》（深府〔2015〕81号）。征返地交易作为与城市更新、土地整备利益统筹、国有土地招拍挂并行的一种净地开发方式，在实操中有自身特殊的问题和困难，本文从征返地交易中常见的如何清理旧合作方问题入手，尝试对这一问题进行分析。

征返地是指政府征收原农村集体所有的土地后，返还给原农村集体经济组织的建设用地。深圳征返地返还比例一般为所征土地面积的5%，且因土地紧张的现实，征返地指标较难落地，多采取纳入城市更新统筹的方式处理。村集体需寻找本村或其他村域范围内某块规划建设用地落实征返地指标用于开发，实际中落地的征返地范围内多存在净地开发条件不足、有待拆迁物业、开发难度大等问题。

征返地以转让、自主开发、合作开发、作价入股等方式进入市场交易。具体多以村集体和开发商成立合资公司，由合资公司与规土部门签署土地出让合同补充协议的形式，以单抬头或双抬头（补充协议主体为单一主体合资公司或者合作主体村集体与开发商）确定土地出让主体。

交易的基本程序是：

①公开选择合作主体

②以双方确定的主体签署土地出让合同补充协议

③办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证

④确定拟分配村集体物业

⑤申请预售销售

⑥办理房地产权登记。

深圳最早在1982年即已按所征土地面积5%回拨给村集体留用土地，早在1993年市政府即已在《深圳市房地产管理若干规定》（深府[1993]441号）中规定了村集体征返地的合作开发和转让批准程序，在2001年市政府发布的《关于加强土地市场化管理进一步搞活和规范房地产市场的决定》（深府［2001］94号）在停止所有土地合作开发审批之外保留了村集体合法留用地可合作建房的规定，至2011年出台《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》（深府〔2011〕198号），上述规定均属于国土部门制定的，规范土地交易行政审批的相关文件。

与此相对应的，是市区各级对村集体资产交易监管的政策文件，主要监管村集体土地交易中应履行的集体表决、资产评估程序、集资监管部门的审批备案等内容。在2016年《关于建立健全股份合作公司综合监管系统的通知》（深办字〔2016〕55号）出台前，除个别区对集体用地交易出台了一些规定外，其他各区征返地交易基本没有严格的公开公示和行政审批程序。2016年以来，各区陆续出台了一些列非农建设用地和征返地交易规则相关文件以监管集体用地合作开发交易。

征返地交易中的旧合作方遗留问题成因主要包括

①旧合作方资金实力和开发能力不足导致的项目迟滞

②楼市上行引发的村集体利益失衡

③规划和拆迁问题导致难以开发

④项目重复抵押融资导致土地被债权人查封

⑤部分集资交易中的违法违规问题等等，由此导致征返地难以顺利开发，或停留在征返地落地不能签署土地出让合同，或签署土地出让合同后项目停工，以及项目烂尾不能向村集体交付分配物业。村集体如欲取得集体收益，必须解除与旧合作方的土地合作开发关系，寻求新的市场主体进入，这一过程中存在不少行政和司法上的纠纷。

经检索案例，因征返地合作开发中与旧合作方合作矛盾引发的纠纷多发，主要集中在：

①因村股份公司关于合作开发征返地的决议引起的公司决议撤销及确认无效纠纷：

村民以村集体表决与旧合作方达成合作开发关系的公司决议无效或可撤销。如（2021）粤03民终16516-16518号和（2021）粤03民终1596-1608号、（2016）粤03民初663号案件中，村民即对村股份公司关于征返地合作开发的公司决议提起撤销及确认无效诉讼请求；

②旧合作方对项目长期无实质推动，村股份公司选定新合作单位引发的纠纷：村股份公司要求确认与新合作方签订的征返地合作开发协议有效。如（2020）粤03民终10433号案件中，村股份公司即以与旧合作方合同实际履行不能，合作项目长期无进展而重新选定合作单位，要求确认其与旧合作方解除合同并确认与新合作方合作关系有效；

③村股份公司以超期履约，合同目的无法实现为由解除与旧合作方的合作关系引发的纠纷：

村股份公司或经联社以项目超期未取得明显进展，合同目的无法实现为由主张解除征返地合作开发合同。如（2020）粤01民终22152号案中，村经联社即以合同履行期届满合作方仍未能调整容积率，地块已不符合征返地净地开发条件为由主张解除与合作方的合作合同；

④征返地合作开发项目因旧合作方涉违法犯罪而解除合作关系引发的纠纷：如（2020）粤03民终8439号案，深圳市碧头股份合作公司松岗西北地区某项目，因旧合作方实控人涉嫌黑社会性质案件，投资资金涉嫌违法犯罪所得而被村股份公司诉请解除合作关系；

⑤因村股份公司负责人在征返地招标中的违法行为而产生债权纠纷。如（2019）粤03民终6473号案中，开发商以向村股份公司负责人持有公司借款以期获取征返地改造优先权，后村股份公司负责人涉嫌刑事犯罪，开发商遂要求村股份公司返还借款及利息，引发纠纷；

⑥村股份公司和旧合作方以合作双方无房地产开发资质为由主张合作开发合同无效引发的纠纷。

如（2018）粤0309民初3765号案件中，村股份合作公司以双方均不具有房地产开发资质主张合同无效而不配合竣工验收并办理登记而引发纠纷，以及前述（2020）粤03民终10433号案件中，旧合作方以村股份公司与新合作单位均不具有房地产开发资质而诉请确认其合作合同无效引发的纠纷；

⑦村集体与开发商对征返地中“一户一栋”建房资格用地是否属集体土地不能对外销售产生争议引发的纠纷：

如（2017）粤03民终5782号案件中，村股份公司以留用地属一户一栋建房资格用地，不能对外销售为由主张合作开发合同无效；

⑧因相关新政策出台调整期内暂停合作开发审批手续引发的纠纷：如（2017）粤03民终2668号案件中，双方履行期间正值《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》（深府〔2011〕198号）调整出台期间，相关行政审批暂停，导致项目停滞引发双方对合同应否解除产生纠纷；

⑨因撤销征返地合作建房审批引发的行政纠纷：

如(2016)粤行终337号案件中，村股份公司和开发商在申请合作建房审批申请时，提交虚假材料获取合作建房批准文件，被市规土委（现市规自局）撤销合作建房批准文件，开发商以合作建房不属于用地审批而是用地转让，市规土委适用法律错误为由提起行政诉讼而引发纠纷；

此外据公开披露的裁判文书显示，在征返地合作开发中，因用地范围调整、规划功能调整、规划控制线调整（工业区块线、城市五线等）、容积率调整、开发报建审批时限、招投标程序等引发的违法违规及行受贿案件多发，均对征返地项目开发建设产生较大影响，由此引发纠纷。

查阅深圳市及各区关于征返地交易的相关文件，并无限制与旧合作方合作关系未解除的项目上平台交易的规定。市级各区征返地交易平台中，带旧合作方问题上平台交易的不在少数，此类项目多在招商公告中注明由成交方负责解决招标人就招标地块与其他单位已存在的经济和法律纠纷，并承担相应费用。

从征返地合作开发程序上看，只要征返地尚未出让至村集体与旧合作方成立的项目公司名下，旧合作方取得的只是村集体的合作权，其尚未取得征返地出让后的国有建设用地使用权，而旧合作方取得的合作权是否符合法律和相关政策规定，是否需要经过公开交易，其合作权是否已经确定，需要结合市区相关政策确定，非一纸合同就能够锁定与村集体合作权。

若征返地已经出让至村集体和开发商名下，开发商已取得征返地出让后的国有建设用地使用权，此时非经村集体解除合同，重新取得征返地所有物权，村集体无权处置已经归属于开发商名下的土地使用权。

据上述分析和本律师经办过的案件来看，带旧合作方关系未解除的征返地项目上平台交易，面临的障碍主要有：

①街道和区集资监管部门不批准交易申请；

从各区规定来看，征返地交易申请需经街道和区集资监管部门审查，带旧合作方关系未解除的项目交易申请，街道和区集资办对旧合作方履约程度、投入资金、所涉法律关系、征返地市场热度掌握信息不充足时，一般不会批准征返地公开招商申请；

②村民内部派系反对：这是换合作方时常见的问题；

③拟投标主体对旧合作方所涉障碍估计不足：

征返地净地开发的权属关系较为清晰，但对旧合作方实际投入金额、是否以与村集体合作关系对外融资、旧合作方与其他单位就征返地项目是否有其他合作等问题较难调查清楚，影响其投资判断；

④诉讼缠身，征返地无法正常报建开发的风险；

如征返地成交后，土地被查封导致不能开发报建，产生的损失可能难以估量，收购征返地的目的将落空；

⑤拟收购方前期投入可能较大：

拟收购方在征返地招商成交后，除支付村集体保证金外，还需支付解约成本、项目对外负债等，投入较大，存在一定风险隐患。

综上分析，征返地带旧合作方关系未解除的项目是可以上平台公开交易的，有意向收购的单位，前期的项目尽调是重中之重，尽调是梳理问题，准确判断的基础，除调查征返地权属、现状和规划功能外，需要特别注意以下方面的尽调：

①村集体与旧合作方履约程度、资金投入、相关经办人；

②村集体内部成分，支持和反对旧合作方的占比；

③旧合作方与村集体的合作关系程序是否合规，是否损害村集体利益；

④村集体表决程序和决议内容是否违规，是否属于可撤销及无效；

⑤街道和区集资办对征返地项目再次交易的态度；

⑥旧合作方是否已取得征返地物权，有无房开资质；

⑦旧合作方是否将与村集体合作关系对外融资，是否形成项目对外负债，是否与其他单位就征返地项目形成合作；

⑧拟收购征返地项目前期需付出资金成本。

以上建议仅是初步的和基础的，具体需根据项目特点循序渐进逐步细化深化。征返地项目作为相较城市更新权属关系更简单的净地开发项目，有其特殊的地方和特有的风险，在收购中需有的放矢方可准确判断如何交易。