（一）2001年4月2日《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》【（2001）民一他字第2号）】:

“...经研究认为，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”

（二）重庆建工集团股份有限公司与中铁十九局集团有限公司建设工程合同纠纷案即（2012）民提字第205号民事判决书中的裁判意见--法宝引证号CLI.C.2445922）：

根据《审计法》的规定及其立法宗旨，法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目预算执行情况、决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。重庆建工集团与中铁十九局之间关于案涉工程款的结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系。因此，本案诉争工程款的结算，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系问题，即无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为国家审计机关的审计结论，可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据。故对重庆建工集团的上述主张，本院不予采信，对案涉工程的结算依据问题，应当按照双方当事人的约定与履行等情况确定。

关于分包合同是否约定了案涉工程应以国家审计机关的审计结论作为结算依据的问题。本院认为，分包合同中对合同最终结算价约定按照业主审计为准，系因该合同属于分包合同，其工程量与工程款的最终确定，需依赖合同之外的第三人即业主的最终确认。因此，对该约定的理解，应解释为工程最终结算价须通过专业的审查途径或方式，确定结算工程款的真实合理性，该结果须经业主认可，而不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。根据审计法的规定，国家审计机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。因此，重庆建工集团所持分包合同约定了以国家审计机关的审计结论作为结算依据的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。

（三）淄博市周村区人民政府与山东黄河工程集团有限公司建设工程施工合同纠纷上诉案即（2014）民一终字第89号--【法宝引证号CLI.C.6430405】生效民事判决书中的裁判意见：

《协议书》约定的工程价款结算方式为：双方共同委托中介评估机构评估并经周村区政府审计局审计后确定。合同履行过程中，双方并未委托中介评估机构对案涉工程造价进行评估。周村区审计局向黄河工程公司发出的《审计通知书》所载内容表明，该局并非依照案涉《协议书》约定对案涉工程造价数额进行确认，而是依照行政职权及上级指令，对案涉工程结算情况进行行政审计，黄河工程公司报送的工程决算书，属于审计内容。《姜萌路工程审计现场实测约定书》内容表明，周村区审计局为进行审计，要求黄河工程公司对工程现场实测进行配合。依照上述证据，不能推断出黄河工程公司与周村区政府协商一致，将协议约定的结算方式变更为由周村区审计局对案涉工程进行结算。黄河工程公司在向淄博中院提起以周村区政府拖欠工程款为由的诉讼中，明确表示对周村区审计局出具的工程造价结算书不予认可，双方当事人在法院组织下，同意委托中介机构对案涉工程造价进行评估鉴定。上述事实亦表明双方当事人并未就以周村区审计局出具的工程结算书作为结算依据形成合意。周村区政府认为黄河工程公司向周村区审计局提交工程结算书，该公司在《姜萌路工程审计现场实测约定书》上签字，表明双方对案涉工程以审计机关审计结论作为结算依据形成合意，缺乏事实依据，本院不予支持。

（四）2015年《全国民事审判工作会议纪要》

第49条规定：依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。

2015年5月，中国建筑业协会向全国人大常委会法工委致《关于申请对规定“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”的地方性法规进行立法审查的函》，函中认为：地方性法规中有关以审计结果作为政府投资和以政府投资为主的建设项目竣工结算依据的规定，混淆了行政法律关系与民事法律关系的界限，与审计法、合同法的有关规定相抵触，对此提出审查建议。

2017年2月22日，全国人大常委会法工委以法工委函【2017】2号《全国人大常委会法工委对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》回复，内容如下：

“我委对有关审计的地方性法规进行梳理，发现有部分地方性法规中对审计结果作为政府投资和以政府投资为主的建设项目竣工结算依据做了规定。主要有三种情况：一是直接规定审计结果应当作为竣工结算的依据；二是规定建设单位应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据；三是规定建设单位可以在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据。

我们研究认为，审计法第二十二条规定，‘审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督’。为执行审计法的规定，地方性法规对保障审计监督做出具体规定，是必要的。但是，地方性法规规定的第一、二种情况，即直接规定以审计结果作为竣工结算的依据和规定应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据，虽然，可以在一定程度上加强对政府投资资金的保障，在法律上却存在以下问题：一是扩大了审计决定的效力范围。根据审计法的规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督；审计机关在法定职权范围内做出的审计报告、审计决定，被审计单位应当执行；被审计单位对审计机关做出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。审计法规范的是审计机关与被审计单位之间的行政关系，不是被审计单位与其合同相对方的民事合同关系。审计法的规定不宜直接引申为应当以审计结果作为被审计单位与施工单位进行结算的依据。地方性法规以审计结果作为被审计单位与施工单位进行结算的依据，实质上是以审计决定改变了建设工程合同，扩大了审计决定的法律效力范围。二是限制民事权利，超越了地方立法权限。根据立法法的规定，民事基本制度只能制定法律，地方性法规为执行法律、行政法规的规定，可以根据本行政区域的实际情况做出具体规定，但无权对法律规定的民事权利作出限制或者减损的规定。在投资建设活动中，负责政府投资和以政府投资为主建设工程的建设单位与施工单位是平等的民事主体，双方签订的建设工程合同属于民事合同。虽然建设工程出资全部是或者主要来源于国家财政有一定的特殊性，但并不能因此改变二者之间的平等的民事法律关系。地方性法规强制要求以审计结果作为合同双方竣工结算依据，将适用于被审计单位的审计决定扩大适用于被审计单位的合同相对人，限制了施工企业正当的合同权利，缺乏上位法的依据，超越了地方立法权。

此外，目前各地对该问题所做的规定相互之间差异较大，也不利于法制统一和在全国范围内形成一致的市场规则。

根据宪法、立法法的规定，地方性法规不得与法律相抵触，不得超越地方立法权限。为维护国家法制统一，对地方性法规中直接规定以审计结果作为竣工结算的依据和规定应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的条款，应当予以清理纠正。地方性法规规定的第三种情况，即规定建设单位可以在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据的条款，不存在与法律不一致、超越地方立法权限的问题。

审计制度是国家治理体系的重要组成部分，审计监督对保障国有资金的安全和效益，维护国家财政秩序，促进廉政建设具有重要作用。各地方应当在维护法制统一原则基础上，保障审计机关依照法定职权和程序加强审计监督，依法维护审计结论的权威性和强制力，保证审计工作的有效性，保护审计人员的积极性，并依法维护合同当事人的合法权益。”

全国人大常委会法工委认为，是否以审计结果作为竣工结算依据，属于私法自治的范畴，地方不能以立法的形式进行强制干预。

能否以政府行政审计结论作为工程价款结算依据，应取决于施工合同中是否有明确约定行政审计并以该审计结论为结算依据的条款。

（一）施工合同中明确约定委托政府行政审计机关进行审计，指明行政审计机关的具体名称，且以该行政审计结论作为工程价款结算依据。

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释【2020】25号）第19条规定：当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。因设计变更导致建设工程的工程量或者质量标准发生变化，当事人对该部分工程价款不能协商一致的，可以参照签订建设施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款。

（二）施工合同中对工程价款约定不明，而合同履行地审计部门出具了建设工程造价审计结论的。

《民法典》第510条规定：合同没有约定或者约定不明的补救措施，合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充，不能达成补充协议的，按照合同相关条款或者交易习惯确定。

实务中，施工合同明确约定了共同委托中介机构评估，并经政府行政审计机关审计确认的结果为结算依据的，必经两个环节：一是双方共同委托中介机构进行评估，二是该评估结果由政府行政审计机关审计确认。这两个环节缺一不可。如果不经中介机构评估，就不能直接推定政府审计结果为结算依据。（可参考最高人民法院（2014）民一终字第89号案）

虽然施工合同中约定以行政审计或财政评审作为结算工程价款的依据，但是发包人故意延迟或不报送审计或财政评审的情形，在实务中屡见不鲜。

根据《民法典》第159条规定，附条件的民事法律行为，当事人为自己的利益不正当地阻止条件成就的，视为条件已经成就；不正当地促成条件成就的，视为条件不成就。

因此，如果施工合同中约定了由发包人报送政府行政审计或财政评审，且明确了行政审计或财政评审的单位名称和报审期限的，而发包人故意履行或延迟履行送审义务的，则视为发包人为自己的利益不正当地阻止条件成就，承包人可以要求以其他方式来确认工程造价。

笔者建议承包方签约时勿必要明确约定行政审计或财政评审的送审义务人和报审期限，并确定审计或财政评审的单位名称。

实务中，施工合同除约定进行政府审计外，约定进行财政评审的情形也不少。

评审是指评议和审查。评审为确定主题事项达到规定目标的适宜性、充分性和有效性所进行的活动。财政评审中心归属政府财政部门，负责基建工程的评审和监督。 

财政部于1998年11月11日颁布的《财政部关于加强建设项目工程预（结）算竣工决算审查管理工作的通知》第2条规定：对凡有国家财政性（包括预算内、外）资金安排的建设项目，必须经过财政部门（包括经财政部门委托的审查机构或中介机构）审查；对非财政性资金安排的建设项目，财政部门受政府或法人委托，可对项目进行审查。

笔者认为，财政部门对财政资金投资建设项目的评审，与行政审计同属于国家对建设单位基本建设资金运用的行政监督管理，不涉及建设单位与承建方之间的合同效力及履行。如果合同中明确约定以财政部门的财政评审结论作为结算依据的，则应当以财政评审结论作为结算依据，反之则不能。

（一）如果施工合同中明确约定了行政审计或财政评审期限过长的处理办法的，从其约定。

（二）如果施工合同中没能约定或约定不明，人民法院应根据公平合理原则和工程实际，合理确定审计或财政评审期限，进而确定支付工程款利息的起算点，如3、6个月或1个财政年度不等。

笔者建议，建设工程承包方一定要在施工合同中明确约定报审及出具行政审计或财政评审结论的期限，以及超期的处理办法，以防发包方拖延报审或放任审计（评审）机构延迟出具审计（评审）结论。

根据审计法的规定，国家审计机关的审计是对使用财政资金进行项目工程投资的建设单位的一种行政监督行为。审计机关与被审计单位之间因国家审计发生的行政法律关系与施工合同当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在建设工程施工合同中，认定当事人接受行政审计结论作为确定民事法律关系的依据须有具体明确的约定。