农地入市即农村集体经营性建设用地直接入市交易，农地入市一级开发与国有土地一级开发对应，指完成农地入市前的规划调整、农用地转建设用地、拆迁补偿、土地整理、五通一平达到土地熟化可供应做建设用地的过程。

自2015年全国人大常委会授权北京大兴等三十三个试点县市区开展农地入市试点，到《土地管理法》《土地管理法实施条例》新修订实施，农地入市在法律上获得了与国有建设用地同等入市、同权同价的地位。农地入市将成为房企新的，与国有建设用地招拍挂、产业勾地、城市更新/三旧改造同等重要的拿地方式之一。农地入市有何特点，其一级开发阶段法律风险防控要注重哪些方面，笔者将结合经办的地产投拓案例，进行分析总结。

2015年农地入市试点和2019年《土地管理法》修订前，农村集体经营性建设用地不能入市交易，需经征收转为国有建设用地后由国家出让土地使用权。

鉴于大规模城镇化放缓和征地矛盾激烈的现实情况，2019年新修订的《土地管理法》删除了原43条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”，并将第63条修改为“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。”

农地入市范围为规划为工业、商业等经营性用途的土地，此处的“等”应表示列举未尽。据《土地利用现状分类》GB/T21010-2017,住宅用地分城镇住宅用地和农村宅基地，农村住宅用地按照宅基地来管理，目前正试点宅基地所有权、资格权、使用权分置改革，农地入市的范围应不含住宅用地。

农村住宅用地不能入市交易，目前进入市场的途径只有共有产权模式和租赁住房模式，共有产权以北京大兴区瀛海镇共有产权供地模式为代表，利用集体经营性建设用地建设租赁住房为政策倡导，有《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发[2021]22号）和《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（国土资发[2017]100号）等政策支持。

目前广东地区村集体土地如想自行开发商品住宅，只有留用地和城市更新/三旧改造两条途径，留用地指国家征收农村集体土地后，按一定比例（深圳5%，其他地区10%-15%）安排给村集体的国有建设用地，村集体可直接挂牌出让，如惠州地区的留用地村企合作，深圳地区的非农/征返地全覆盖净地开发，城市更新/三旧改造可由村集体申请将集体建设用地征收后（征收只是作为土地转为国有的一种手段，土地征收后实际权益仍归村集体）协议出让用于开发商品住宅。

因此，在开展农地入市投拓时，应注意农地入市的范围没有商品住宅用地，开发商想拿商品住宅用地，目前只有国有建设用地招拍挂（定向招拍挂也是招拍挂）、留用地村企合作、城市更新这三种途径。

拟入市的农地应符合城乡规划和土地利用总体规划，目前各地正开展多规合一国土空间规划编制，国土空间规划编制完成前的城乡规划和土地利用规划继续执行。实践中因各地规划编制滞后，建设用地指标偏紧的情况，村集体拟入市的农地城乡规划可能是农用地或绿地，土地利用规划可能是非建设用地，仅办理了农用地所有权证，在政府主导土地征收的情况下，农用地转用和城乡规划调整主要是政府一手操办，而农地入市情况下，土地收益大部分归村集体，调规任务将主要由村集体完成，调规中最难的是建设用地指标，以惠州为例，“挣”指标是每年市区自然资源局最重要的任务之一。

国家对土地进行分类管控，分建设用地、农用地及未利用地，总体上来说，国家对大城市建设用地指标偏紧，导致部分有区位优势和开发价值的土地只能作为农用地保留，建设用地指标来源主要有以下几种：

（1）国家下达的新增建设用地指标，该指标由省、市、区层层分解；

（2）城乡建设用地增减挂钩指标；

（3）重大项目专项建设用地指标。

其中，国家下达的新增建设用地指标和重大项目专项指标优先满足政府项目，村集体只能从增减挂钩里找指标，可从城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省交易或者省内拆旧复垦中获得，按《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（国办发[2018]16号文）和《广东省全面推进拆旧复垦促进美丽乡村建设工作方案（试行）》（粤府函[2018]19号）等政策规定，跨省增减挂钩指标调入价50万（广东），如新增规划建设用地规模的，每亩再加50万合计100万/亩，省内拆旧复垦最低保护价50万/亩，以下是增减挂钩跨省和省内拆旧复垦指标交易的信息：

农转用即农用地转建设用地，除需有上述的建设用地指标外，需考虑到农用地的性质，农地的重要程度为：永久基本农田＞耕地＞其他农用地，若拟入市的农地属永久基本农田的，可直接考虑放弃。属耕地的，需考虑耕地质量，一般耕地质量较好的很难转为建设用地，如能办理农转用，除需建设用地指标外，还需落地耕地占补平衡，这又是另一笔费用，近期广东省耕地储备指标平均成交价在75万/亩左右，需要注意将耕地占补平衡指标费用及耕地开垦费纳入农地入市成本，如拟入市的农地属林地或园地等其他地类的，操作上相对简单，应注意其相应转建设用地应支付的费用。

城乡规划与土地利用规划不同，在土地可转为建设用地的情况下，需编制控制性详细规划，明确土地用地功能、容积率、配套等指标。 

根据《城乡规划法》有关规定，总体来说，非热点地区的控制性详细规划编制和修改的难度不大，如已获得相应建设用地指标，可转为建设用地，则可申请编制或修改拟入市农地的控制性详细规划，需要注意拟入市农地所在地的其他城乡规划（如河道、生态控制线、限高、湿地等）对控规修编的影响。

拟入市农地可能存在对外承包、出租、用做村民住宅上盖建筑物等各种情况，需要妥善解决解除承包经营权，清租、拆迁补偿等问题，值得注意的是，根据新修订的《土地管理法》第66条，符合一定条件的，村集体可以收回集体土地使用权。为解决集体土地拆迁提供了一定的便利条件。

《土地管理法》第63条规定，集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。实践中应注意核查拟入市农地属于村集体还是村小组，根据村集体土地历史沿革情况仔细区分土地权属，并妥善处理村集体与村小组，各村小组之间对土地权益的分配问题，避免引起矛盾纠纷影响土地入市。

在笔者进行农地入市投拓时，部分业主单位提出，可以参照国有土地定向招拍挂模式和村企合作模式，由村集体申请政府将集体土地征收后定向招拍挂给合作单位。

诚然，在村企留用地合作上，可以做到定向摘牌。在存量建设用地再开发中，村集体也可以申请将集体建设用地转为国有建设用地后协议出让用于开发商品住宅（粤府【2009】78号第15条及粤府【2016】96号第六条等规定），而且政府在转地中获得了公配用地和新出让土地地价和开发后税金，是各方都获益的事情。但新增建设用地征收有严格的法定程序，根据《土地管理法》第45条规定，仅有政府组织的重大工程项目和省政府批准的成片开发建设才可以征收集体土地，目前广东省已将省内12个市农用地转用及土地征收审批委托当地市政府审批，所有征地程序都可以在当地控制范围内完成。

即使征地后招拍挂时可以附加条件，如要求无偿返还村集体物业、制造地块瑕疵强制捆绑开发等等各种条件制造定向招拍挂，当地政府是否能在没有明显收益的情况下配合村集体转地，难以断言。不过，随着政府征地越来越难和债务压力，如果村集体能办完农地入市的一级开发并承担所有资金成本，也许事情会有变化。

农地入市是新制度创举，有国有土地一级开发经验在前，村集体或房企在意图获取集体经营性建设用地时，应特别注意农地入市的范围，建设用地指标的获取成本、可开发建设用地的调规难度、拟入市农地的拆迁等问题，以及集体土地可否借道征收及定向出让等问题。房企有意向开展此类业务时，可聘请专业律师团队，对以上问题进行分析研判，为公司拿地保驾护航。